【主要内容】联邦通讯委员会作为美国国内拥有广泛权力的独立管制机构之一，其管制权力的实现收到国会、法院及总统的制约，尤其是国会和法院直接构成了FCC的管制制度环境。由于国会与法院在许多具体问题上经常意见相左且都寻求影响FCC的活动，使后者在履行自身管制职能时往往处于前后矛盾、朝令夕改的境地。本文拟借两个相互矛盾的知名案例，剖析集立法、司法、行政三权于一身的FCC在权力分立，相互制衡的体制下的权力运行机制。
　　
　　【关 键 词】联邦通讯委员会 “红狮案” “西瑞克斯案” 公平原则
　　
　　绪论
　　
　　 美国联邦通讯委员会（US Federal Communication Commission，简称FCC）是美国一个独立的政府管制机构，它的前身是依据1927年《联邦无线电法》（Federal Radio Act）设立的联邦无线电委员会（Federal Radio Commission）。1934年，美国制定了著名的《1934年通信法》（Communication Act of 1934）并依据该法设立了对无线电、有线电视、电报和电话等通讯业务实行一体化管制的联邦通讯委员会（FCC）【1】。FCC实行委员会负责制，由总统提名并经国会批准产生五位委员，组成最高领导层，其中一名委员由总统任命为主席，现任主席为前国务卿科林•鲍威尔（Colin Powell）之子迈克尔•鲍威尔（Michael Powell）。FCC的设立改变了通讯业存在的政出多门、相互分割的状况，把美国州际与国际通信、卫星通信、无线电广播和有线电视领域的管制权集中起来。纵向上看，FCC对各通讯领域的市场进入、价格、服务质量、联网、处理消费者投诉、举行各种听证会等实行综合性管制，对美国通讯业拥有广泛的管制权力。更为重要的是，它拥有准立法权和司法权【2】。根据1934年和1996年《通信法》，FCC有权制定有关通信的具体管制法规，有权实施行政制裁和行政管制，有权处理市场争端，维护并促进竞争。
　　 FCC为代表的独立管制机构的设立违反了美国宪政之本——“三权分立”原则，围绕其合宪性的争论在历史上从来没有停止过。概括起来，争论的焦点集中在三个方面：（一）独立管制机构集立法、行政、司法三种权利于一身，是否违反了分权制衡原则；（二）独立管制机构有权就自己调查的案件做出裁决，是否违反了宪法规定的正当法律程序。美国宪法第五修正案规定：“不经正当法律程序，不得被剥夺生命、自由和财产”【3】；（三）独立管制机构的独立地位是否侵犯了专属于总统的行政权力【4】。历史上看，独立管制机构的出现是与资本主义垄断集团的出现及“新政”中国家干预经济生活权力的扩大密切相关的。19世纪后期开始，美国的自由资本主义开始向垄断资本主义过渡，跨越州际的垄断性公司不断出现并发展到了市场调节无从控制的程度。在这种情况下诞生了以州际商业委员会（Interstate Commerce Commission）为代表的第一批独立管制机构，包括而今权力巨大的联邦贸易委员会（Federal Trade Commission）、联邦储备委员会（Board of Governors of the Federal Reserve System）等【5】。从一开始，独立管制机构就是以“国会的武器”面目出现，它们从总统代表的行政权力中以专业性为由分割出一些重要部门进行独立于总统的管制。随着历史的发展，人们意识到独立管制机构权力巨大，必须施以有效监管，而这一重任，自然地落到了拥有立法权、预算审批权的国会和拥有司法权、司法审查权的法院身上。国会有权批准FCC委员的任命、评估其绩效，审批其预算报告并对一些重大管制问题做出最后裁决，而法院则具有对FCC制定的行政法规实行司法审查，对其与企业或其他机构的争议实行仲裁的权力。在具体问题上，FCC与国会、法院之间的关系非常微妙，这种微妙的制度环境典型地体现在公平原则的存废之争及与之相关的两个案例上。
　　
　　本论
　　
　　一、 公平原则与“红狮案”【6】
　　 在1949－1987将近四十年的时间里，FCC执行了一项被称为“公平原则”的行政管理政策。根据该原则，广播公司有两项肯定性的责任：第一，它们必须划出合理的报道时间反映服务区内公众关注的争议性问题；第二，一旦报道了这些问题，广播公司必须为就围绕这些问题产生的相互冲突的观点提供接近大众的机会【7】。
　　 1964年11月，位于宾夕法尼亚州的“红狮”广播公司播出了一个对作家弗雷德•库克（Fred Cook）进行人身攻击的节目，库克要求“红狮”广播公司予以其回应的机会。根据公平原则的一项内容，即“人身攻击”规则，广播公司如果播出了针对某人进行人身攻击的节目，就必须赋予被攻击者回应的机会。问题是：如果被攻击者无法支付播出费用，广播公司是否必须免费提供播出时间？“红狮”广播公司坚持认为库克必须证明自己无力支付费用，但库克拒绝了这一要求并向FCC申诉。FCC认为公共利益要求公众得到获悉库克观点的机会，即使广播公司自己承担这段时间的费用，库克无须证明自己既承担不起费用也找不到赞助。一道正式的行政命令据此发出。“红狮”公司起诉到哥伦比亚巡回上诉法庭（United States Court of Appeals for the District of Columbia）。美国联邦法院分为最高法院、审判法院和巡回上诉法院（申诉法院），其中与FCC联系最多的就是哥伦比亚特区巡回上诉法院，后者裁定FCC的行政命令合法，公平原则及“人身攻击”规则合宪。这是“红狮案”的第一阶段。
　　 美国广播业界对此判决非常震惊与不满，发起了第二阶段的诉讼。代表广播业界的利益集团广播电视新闻编导协会（简称RTNDA）向位于芝加哥的第七巡回法院提起对FCC命令的司法审查诉讼。之所以选择第七巡回法院是因为一般认为其不像哥伦比亚特区申诉法院那么同情政府，由此也可见美国法院系统中法官的独立性之强。果然第七巡回法院判决“人身攻击”规则违反了宪法第一修正案。它认为如果广播公司不得不向受到攻击的人免费提供回应的播出时间的话，很可能广播公司根本不会去报道那些争议性的话题。这样言论自由将会被抑制，因而是违宪的。
　　 在诉讼的第三阶段，FCC就该判决向联邦最高法院提起上诉，结果后者维持了“红狮案”的原判决，推翻了第七巡回法院的判决，公平原则得以维持。怀特大法官（Byron White)）在其长篇的审判词中代表最高法院发表了著名的观点：“观众和听众的权利，而不是广播公司的权利，才是压倒一切的”。他认为FCC制定规章的权力是国会赋予的。法院在解释法律时要重视“最后立法和对先前立法意图的宣示”。具有行政职权的机关对制定法的解释应该得到尊重，尤其是国会拒绝修改这种解释时，除非存在令人信服的证据表明这一解释是错误的。
　　 从这个案例我们可以得到以下两点认识。
　　（一）、美国司法系统秉承了立国原则之一的联邦主义原则。FCC作为全国性的行政机构，经常不得不与地方法院、上诉法院打交道，而众多地方法院和上诉法院却又往往受着不同地方或行业利益集团的影响，对国会制定法乃至宪法的理解并不相同。在“红狮案”中，两个级别相同的法院，哥伦比亚特区申诉法院和芝加哥第七巡回法院，却做出了截然相反的判决。除非上诉至最高法院，FCC对此类判决无可奈何，公众与业界对公平原则的合宪性也无从判断。提及联邦主义原则，不得不提起各州通讯委员会。《通信法》对FCC和州委员会的权限做了划分，两者之间有紧密合作，但也经常为通信服务成本分摊，管制政策方面发生冲突。一旦发生冲突，法院往往发挥着不可替代的协调、仲裁职能。
　　（二）、法院对司法审查相当慎重，是在尊重立法机构的立法本意和行政机构的第一解释前提下进行权衡的。由“马伯里诉麦迪逊”案确立的司法审查制度在历史实践的过程中逐渐将宪法的解释权专属于法院。其实历史上总统和国会都有宪法解释权【8】。独揽此权意味着三权中的司法权得到了有效扩大，因为解释权其实最终是一个“谁说了算”的问题。FCC说了不算，国会的立法也可能不算，只有最高法院的解释才是最后的定论——司法至上。公平原则的维持并非是FCC的力量，而是最高法院的力量。
　　
　　二、 公平原则与“西瑞克斯案”【9】
　　 与牵涉各方间的微妙制衡关系相比，“西瑞克斯案”本身的案情微不足道，我将尽量将此案与公平原则的废除用简单的文字梳理清楚。
　　 1984年，FCC进行了一次针对广播许可证持有人所承担的公平原则义务的调查 【10】结论是：（1）公平原则“冷却”而非促进了言论自由；（2）该原则可能是违宪的。然而考虑到“红狮案”的判例，它还是在处理“西瑞克斯案”时维持了该原则。该案案情是：梅瑞狄斯（Meredith Corporation）公司拥有的WTVH-TV在处理建设核电站这一问题上采取了片面性报道，因此西瑞克斯和平理事会（Syracuse Peace Council）投诉到FCC，要求对前者使用公平原则。裁决后梅瑞狄斯公司提出行政复议，要求对公平原则的合宪性进行考察，但遭到了FCC的拒绝。既然FCC已经在先前的调查报告中表明对公平原则违宪的怀疑，又为何拒绝梅瑞狄斯的要求？我认为FCC其实是怕得罪国会，因而想让法院宣布该原则无效。
　　 国会一直是公平原则最有力的支持者和辩护人。早在1959年，国会通过了对《1934年通信法》315节的修正案，以一段模糊的表述【11】表明了对该原则的立法意图。“红狮案”中最高法院的裁决也是以认定公平原则得到了国会以制定法形式的具体承认为前提。因而FCC非常清楚如果自己放弃先前一直主张的公平原则的话，国会会非常生气，自身将付出很大的政治代价。而这时法院却支持FCC对公平原则的新观点。1986年9月，哥伦比亚特区巡回上诉法院宣布公平原则并未由1959年的修正案而纳入《通信法》中。该判决自然引起了国会的抵制，它对FCC施加压力，要求其重新研究公平原则并提交出报告，并于1987年通过了一份草案，意在使公平原则清楚地写入《通信法》。这份草案被里根总统否决。尽管大多数议员都支持公平原则，但还是达不到三分之二的票数否决总统的否决。法院在宣布公平原则并非《通信法》的一部分后，也并未如FCC所愿，站出来宣布其违宪，相反法院也向FCC施加压力，它将“西瑞克斯案”发回FCC重新审议，要求后者重新考虑梅瑞狄斯公司的论点，对公平原则进行更深入的研究。在这种情况下，FCC于1987年8月宣布废除了公平原则。
　　 在这一案例中我们可以看到，公平原则的废除其直接原因是FCC根据其调查报告认为前者“冷却”了言路自由。FCC的理由有二，其一是在“红狮案”中第七巡回法院的法官们所认定的理由，即公平原则的存在实际上使广播公司不敢播发争议性的问题，违背了促进言论自由的本意；其二是“情势”随着科技的进步和社会的发展发生了变化。本来之所以对电子媒介适用公平原则而对印刷媒介不适用是因为FCC立法者认定相对于印刷媒介，电子媒介是种稀缺资源，广播公司获得许可证意味着可以从事广播活动，但许可证持有人并没有宪法上的权利来垄断这个频率，排除其他同胞的使用权。第一修正案并不促进对稀缺资源的垄断，无论垄断者是许可证持有人还是政府。然而20世纪80年代以来，信息爆炸，FCC认定电子媒介并不比印刷媒介更稀缺，因而没有理由适用与印刷媒介不同的竞争规则。
　　 不光FFC对公平原则的认识发生了变化，哥伦比亚特区巡回上诉法院——“红狮案”中公平原则的坚决捍卫者的认识也发生了变化，由支持变为赞成废除。但是该法院不能直接表达意见，因为有两个阻碍因素，一是“红狮案”中自己的判例，二是国会的意见。在判例法国家，法院推翻一个重要的判例，尤其是该法院自己判决的重要判例对这个法院来说是件很具有挑战性的事情。另一方面，国会作为立法者，积极支持公平原则，对法院来说也是一个不得不考虑的因素。因此在该案中，特区巡回上诉法院并没有急于表达自己的意见，而是在适度表达了对FCC新观点的支持后将案件重新发回FCC，示意FCC自己来宣布它的新观点。
　　 国会当然对法院与FCC的默契不满，它不但对FCC施压，还试图通过立法明确公平原则的法律地位。为什么国会与FCC、法院意见相左而后两者间却能轻易达成共识？我认为法院和FCC同属于美国精英政治的一部分，法律和行政精英掌控着相当大的权力资源，并具有几乎相同的专业知识和判断，因而具有相较国会更深邃的远见，而国会受压力集团的影响远比法院和FCC为大，后两者几乎不受各色利益集团的直接控制，尤其是法院。因而国会不易和二者达成共识。在这种情势下，代表行政权力的总统站到了FCC和法院一边，否决了国会的立法草案。
　　 FCC想借力于法院，法院鉴于自身情况，只表示适度支持，二者都不想由自己来宣布废除公平原则。国会想将公平原则法典化，却受制于总统。最后，FCC不得不自己来收场，宣布废除了公平原则。但是，早在1985年一审“西瑞克斯案”时，FCC就认为自己没有权力判断公平原则的合宪性，因而维持了这一自己已经不支持了的原则。可是等到了1987年，情势要求FCC自己废除这一原则，其所主张的理由却是该原则与公共利益相悖并且违宪。违宪与否，只有最高法院可以进行审查，FCC并没有这项权力。可见在具体的权力运作过程中，受制与各方间微妙的权力关系，美国独立管制机构的权力具有相当的弹性。权力混合的情形，不仅存在于独立管制机构，在隶属于总统的各部、在国会也有类似的情况【12】。早在为美国制定宪法之时，坚定的联邦主义者麦迪逊（James Madison,美国第四任总统）与威尔逊（James Wilson ,1789－1798年美国最高法院大法官）就在分权原则在实践中的程度问题上发生过分歧。威尔逊认为必须绝对禁止权力混合，一个政府部门不能行使性质上属于其他部门的权力。麦迪逊认为孟德斯鸠主张权力应在分权基础上实现融合，分权原则只是一个行动指南而非一个教条，因为在实践中，权力的性质并不易确定，而且权力绝对不混合事实上也行不通【13】。从历史的发展看，麦迪逊的观点无疑更切合实际情况。FCC的“僭越”并未引起最高法院的不满，这与美国宪政灵活务实的传统有很大关系。历史上，最高法院一向对分权原则进行灵活解释，其一贯观点总体看来同麦迪逊的见解很接近。当然，为了平衡各方利益，FCC也向国会一再保证尽管废除了公平原则，但绝不废除“人身攻击”规则——FCC的确处于一个非常“辛苦”的管制制度环境中，这有益于对其权力的监督和限制。
　　
　　结论
　　
　　 “红狮案”和“西瑞克斯案”是美国大众传播法的法律实践中两个有重要影响的判例。即使在“西瑞克斯案”后，仍有法官在不同场合援引“红狮案”作为自己判案法理上的依据。这源于美国司法制度赋予法官较大的自由裁量权。从这两个案例，我们尽可以看到FCC作为一个独立于行政机构的通讯业管制机构，其对自身确立原则的不断评估和改进，甚至不惜废除以促进言论自由，而作为对其钳制的两大机构，法院和国会又从自身观点出发采取前后不同的态度，或支持或反对。这其中又因为具体情势而表现为有限支持和全力支持，有限反对和激烈反对，从而使FCC的任何意愿与管制活动都受到司法层面上的合法性审查和立法层面上的监督与纠错。独立管制机构之“独立”是指独立于总统代表的行政权力，就立法权和司法权对其的规制来讲，与行政权并无二致。目前我国《电信法》仍在制定过程当中，怎样设计监督机构的职能和运作模式，怎样确保“裁判员”地位的可靠和公正，怎样实施有效监督以防权力滥用，研究一下美国联邦通讯委员会的管制制度环境或许能对我们有所裨益。
　　
　　
　　注释：
　　【1】王俊豪著，《美国联邦通讯委员会及其运作机制》，经济管理出版社，2003年，第1页。
　　【2】[美]施瓦茨著，徐炳译，《行政法》，群众出版社，1986年，第138页：“实质上说，规章具有与法律相同的效力……它们具有用以强制服从法律的刑事制裁措施。行政立法也许仅仅是准立法……但这并不能改变行政立法的效用与法律本身相等的事实。”
　　【3】王希著，《原则与妥协》，北京大学出版社，2000年，第173页。
　　【4】王名扬著，《美国行政法》（上），中国法制出版社，1995年，第179页。
　　【5】吴敬琏：《政府和市场的界限在哪里？——序言》，http://www.wsjk.com.cn/gb/paper19/9/class001900001/hwz73213.htm
　　【6】Red Lion Broadcasting Co., Inc. V. FCC, 395.U.S.367(1969)
　　【7】[美]唐纳德•M•吉尔摩，杰罗姆•A•巴龙，托德•F•西蒙著，梁宁等译，《美国大众传播法判例评析》（Mass Communication Law: Case and Comment），清华大学出版社，2002年，第723页。下文有关该案案情的引用均出自本书，不注。
　　【8】强世功，《司法审查的迷雾——马伯里诉麦迪逊案的政治哲学意涵》，载于《复印报刊资料•法理学、法史学》2005年第2期第2－13页，原载于《环球法律评论》（京），2004年冬，第417－428页。
　　【9】(Syracuse Peace Council) 2F.C.C.R5043 (1987).
　　【10】Inquiry Into the General Fairness Doctrine Obligation of Broadcast Licensees, 49Fed.Reg.20317(1984)
　　【11】“在有关新闻报道、新闻访谈、新闻记录片和现场新闻事件报道的问题上，本节中先前语句不能解释为免除广播公司根据本法为公共利益经营，并为有公众关注的重大问题的相互冲突的观点提供合理讨论机会的义务。”（47U.S.C.§315a）——引自《美国大众传播法判例评析》，第738页，见注释⑦。
　　【12】王名扬著，《美国行政法》（上），中国法制出版社，1995年，第180页。
　　【13】[美]汉密尔顿、杰伊、麦迪逊著，《联邦党人文集》，商务印书馆，1980年，第246页。
　　
　　
　　参考文献
　　
　　（1） 王俊豪著，《美国联邦通讯委员会及其运作机制》，经济管理出版社，2003年。
　　（2） 王俊豪著，《中国垄断性产业管制机构的设立与规范——以电信产业管制机构为例》，载于《东北财经大学发展研究参考》2004年第18期。
　　（3） 王名扬著，《美国行政法》，中国法制出版社，1995年。
　　（4） 欧阳武著，《美国的电信管制及其发展》，中国友谊出版公司，2000年。
　　（5） 王希著，《原则与妥协》，北京大学出版社，2000年。
　　（6） 袁曙光著，《社会变革中的行政法制》，法律出版社，2001年。
　　（7） 强世功，《司法审查的迷雾——马伯里诉麦迪逊案的政治哲学意涵》，载于《复印报刊资料•法理学、法史学》2005年第2期第2-13页
　　（8） [美]丹尼尔•耶金、约瑟夫•斯坦尼斯罗著，《制高点：重建现代世界的政府与市场之争》，外文出版社， 2000年。
　　（9） [美]唐纳德•M•吉尔摩，杰罗姆•A•巴龙，托德•F•西蒙著，梁宁等译，《美国大众传播法判例评析》，清华大学出版社，2002年。
　　（10） [美]汉密尔顿、杰伊、麦迪逊著，《联邦党人文集》，商务印书馆，1980年。